Регулатори
Със Закона за радиото и телевизията и Закона за електронните съобщения е дадена правната рамка на медийния регулатор (СЕМ) и телекомуникационния регулатор (КРС) в България. По дефиниция тези два органа са независими в изпълнението на своите правомощия. Тази независимост е необходима за ефективната им работа, както и за по-добро съблюдаване интересите на цялото общество, чийто защитник са те. Българският законодател е предвидил редица механизми за осигуряване на тази независимост.
1. Конституиране. Както за СЕМ, така и за КРС е предвидено съставът им да се определя с квотен принцип. Това означава членовете да се назначават от различни органи, институции или лица. В КРС квоти имат НС, Министър председателя по предложение на МС и Президента. Членовете на СЕМ се назначават от НС и от Президента. С този принцип се цели да се предотврати контролът върху регулатора от една политическа сила. Въведен е също така и ротационен принцип, според който на определен период се обновява част от състава на колегията. От своя страна ротацията трябва да попречи на вътрешно обединяване по интереси в органа, както и да отразява своевременната промяна на обществените интереси през определен период (в случая на българските регулатори този период е 2 години).
Тези два принципа обаче не са достатъчни гаранции за независимостта на регулаторите. Назначенията от изпълнителната власт неизбежно имат политическа окраска. Същото е положението и с парламентарната квота. В това се крие рискът от провеждане на партийни политически борби за избор на членове на регулаторите, което измества централния публичен дебат от основния въпрос, касаещ този избор, а именно – да се изберат компетентни и опитни хора, които да могат ефективно и съвестно да изпълняват правомощията си в независим регулаторен колегиален орган.
2. Изисквания за членство. И в двата закона са изброени изискванията за заемане на длъжност за членовете на регулаторите. Те трябва да отговарят на определени критерии (пр. – българско гражданство, образователен ценз, професионален опит в областта и т.н), но са и ограничени с изискванията за професионална и лична биография. Регламентирани са и сроковете (от 1 до 4 години), през които, след напускане на регулатора, лицето не може да упражнява професионална дейност в предприятия, с които регулаторът има конфликт на интереси.
3. Мандатност. Този принцип се изразява в предоставяне на определени правомощия на дадено лице за определен срок. Съществуват разбира се и основания за прекратяване на мандата, но те са само по изключение. Законът предвижда прекратяване на мандата на член на регулатор при настъпване на определени обствоятелства: смърт на лицето; по негово желание с едномесечно предизвестие; при установяване на несъвместимост със законовите изисквания; при влизане в сила на ефективна присъда или при трайна невъзможност за изпълнение на задълженията. Чл. 30, ал. 2 от ЗРТ предвижа освобождаване на членове на СЕМ на тези основания да става с решение на СЕМ. Що се отнася до КРС, нейният председател се освобождава по решение на МС (чл. 22, ал. 3, ЗЕС), но отново само при наличие на изброените обстоятелства. „Целта е гарантиране на независимостта на органа при осъществяване на неговите държавнически функции по закон и по съвест, с игнориране на всякакъв административно-команден подход”[1].
Въпреки, че законодателят е включил тези, необходими за осигуряване независимостта на регулаторите, ограничения за прекратяване на мандата, МС с правомощието, дадено му по чл. 22, ал 3 ЗЕС, може да наруши разпоредбите. Такъв е случаят с отстраняването на Георги Александров от поста председател на КРС с решение на МС, обосновано с „…необходимостта от персонална промяна на ръководителя на КРС, във връзка с констатираното забавяне на произнасянето на органа по предложението на Агенцията за приватизация за издаване на индивидуална лицензия за GSМ оператор на “БТК” ЕАД…”[2] . Това решение е обжалвано, отменено и обявено за нищожно от ВАС, а Александров е бил възстановен на работа. Този казус подлага на съмнение независимостта на телекомуникационния регулатор от органите на изпълнителната власт. Оказва се, че тя не е ефективно гарнтирана. Макар че цитираното противозаконно решение е отменено, то все пак има последствия. С него МС оказва натиск на КРС, вмешателства в работата на Комисията, създава ненужно обществено напрежение, подлага на преценка изпълнението на правомощията на председателя й и всичко това без да има необходимите правомощия и без спазване на административно-правната процедура. Пробивът в независимостта на телекомуникационния регулатор се долавя дори само ако се подложи на преценка необходимостта ВАС да се произнася по подобни казуси. Никой „независим” орган не може да изпълнява правомощията си ефективно и точно, ако му се налага да ги доказва пред съд.
Изборът на членовете на регулаторите от НС, МС или президента, не означава, че те си запазват правото да ги контролират. Нещо повече – веднъж избрани, тези членове действат като колективен орган, който представлява и защитава интересите на цялото общество. Саморегулация, автономност и самостоятелност мога да бъдат постигнати, ако предложенията за отстраняване на членове идват от самия орган.
4. Мнозинство при вземане на решения. Това е друга мярка за осигуряване независимостта на регулаторите. Повечето решения на СЕМ и КРС се взимат с обикновено мнозинство, но при особено чувствителни въпроси (лицензиране и избор на национални обществени оператори) – с квалифицирано. По-голямото изискуемо мнозинство е коректив на грубата намеса на корпоративни и политически интереси.
5. Прозрачност и публичност. Тези две изисквания предполагат по-активното и информирано участие на граждското общество в работата на регулаторите. Тези принципи обосновават гражданския контрол и свидетелстват за демократичния характер на регулаторните органи.
6. Финансиране. За да бъде независим даден орган, то е необходимо финанирането му да се образува от различни източници, за да не изпада в едностранна финансова зависимост, което би улеснило оказването на натиск и прокарването на интереси при вземането на решения. Комуникационните и медийни регулатори мога да получават средства от бюджета или от лицензионни такси, а в случая с КРС – е възможно и приемане на дарения. Според мен, даренията като начин на финансиране крият корупционна опасност и не са подходящ метод за набиране на средства за органи, които балансират с обществени интереси.
От изложеното до момента става ясно, че независимостта на регулаторите СЕМ и КРС не е ефективно гарантирана. В страните от ЕС няма една общовалидна схема, по която да се легитимират регулаторите, защото реалностите и особеностите правят решението на този въпрост специфично за всяка страна. Има примери за разнообразни практики, но все пак общото в организационната форма на регулаторите е, че тези независими органи не са част от правителствената административна структура и не обслужват други органи на изпълнителната власт. Исторически, независимите регулаторни власти се развиват след отпадането на монопола на публичната власт над общественото пространство през 80-те.
В тази насока трябва да се преработи и бълагарското законодателство. Широко коментирана тема е въвеждането на граждански квоти при определяне на състава на регулаторите. Това разбира се е една добра идея, но проблемите при нея идват с практическата й реализация. Често се дава за пример Великобритания с нейния един – конвергентен „суперрегулатор”, независим от държавния бюджет и конституиран с открити процедури, отворени конкурси и обществени обсъждания. Това обаче е държава с традиционно активно участието на гражданското общество в управлението и този модел трудно може да бъде следван в България. От друга страна, добре ще е у нас да има повече обществени дебати около възможните номинации при избора на членове на КРС и СЕМ.
Много хора като че ли изпадат в паника, когато се разпространи информация, че даден орган защитава корпоративни интереси. Това може да се обясни с неразбиране на механизмите на представителната демокрация – властта винаги защитава нечии интереси, а всяко общество е мрежа, в която се преплитат многообразни интереси. Работата на регулаторните органи като СЕМ и КРС е да намери удачния баланс между частния и обществения интерес. Препоръчително е да се използват повече механизми за консултации, преговори, изслушвания и т.н., където заинтересованите страни да вземат по-широко участие.
Могат да бъдат препоръчани и други мерки за промяна на законите с цел по-голяма независимост на регулаторите, но безспорно най-голям ефект в тази насока ще има един нов закон, който да отразява променената обстановка в областта на телекомуникациите и медиите. Имам предвид предстоящата скорошна цифровизация на телевизионния ефир и радиоразпръскването, която ще донесе повече телевизии, с по-добро качество на сигнала и ще направи ненужен лицензионния механизъм. Този нов етап от развитието на телекомуникациите и медиите се нуждае от нов, по-уместен и ефективен регулатор.
